17 января Верховный суд Японии отклонил апелляцию Окинавы, утверждавшую, что правительство незаконно взяло под контроль проект по переносу военной базы США.
Изменения в правовой базе отношений между государством и Окинавой
Беата Бохородич в своем исследовании подробно описала модель взаимодействия центрального правительства и Окинавы в 1990-х годах. Она выделила несколько стратегий ассимиляции, которые центральное правительство использовало для влияния на правительство Окинавы. Среди них были институциональные механизмы, такие как создание форумов для политиков и бюрократов Окинавы и центрального правительства для обсуждения определенных проблем; финансовая компенсация с целью ослабить высокое политическое давление на государство без решения проблемы местных властей; откладывание решений в ожидании лучших политических обстоятельств; «манипулирование измерением», в терминологии исследователя – распространение нарративов, создающих положительный образ решений, принятых центральным правительством.
В 2000-х годах был реализован ряд реформ, касавшихся децентрализации местного самоуправления. До этого отношения между центральным и местным правительством работали в так называемой системе кикан инин дзиму (делегирование государственных полномочий), в которой местное самоуправление являлось исполнительным органом по реализации политики центрального правительства. В 2000 году были внесены поправки в 475 законов с целью создания новой системы, в которой центральные и местные органы власти не находятся в отношениях хозяина и слуги. С тех пор местные органы власти могли реализовывать собственные инициативы во многих общественных сферах; роль центрального правительства изменилась с хозяина на советника, и вышеупомянутые методы ассимиляции утратили свою актуальность. Или, по крайней мере, должны были.
Предательство губернатора
В декабре 2013 года, вскоре после избрания Синдзо Абэ премьер-министром, Хирокадзу Накаима, губернатор Окинавы, одобрил предложение центрального правительства о переносе американской военной базы Футэмма в Хэноко. Его объяснения во время интервью были схожи с нарративом Абэ: он утверждал, что Япония должна быть готова отражать иностранные угрозы, и Окинава должна внести свой вклад в это дело. Хирокадзу встретился с Абэ незадолго до этого решения и имел некую договоренность с его администрацией по этому вопросу. Возможным «пряником» в переговорах стало резкое увеличение бюджета на развитие Окинавы, предоставленного государством.
Общественность Окинавы в своей массе восприняла это соглашение как предательство и с тех пор регулярно выступала с протестами против этого решения. С 2014 года в парламенте Окинавы оппозиция правящей партии Японии всегда побеждала на выборах. Такэси Онага, губернатор Окинавы с 2014 по 2018 год, отклонил план перемещения военной базы и отказался его реализовать. В 2015–2019 годах государство провело ряд обсуждений с правительством Окинавы по вопросу базы, но не пришло к соглашению. Это показывает, что применение ассимиляционной стратегии создания институциональных механизмов провалилась, поскольку правительство и общественность Окинавы решительно выступили против перемещения базы, посредничество через советы и обсуждения на этом этапе оказалось бесполезным.
Противодействие Окинавы переносу базы из Футэмма привело к тому, что государство навязало свои решения в соответствии со статьей 245-8 поправок к Закону о местной автономии, которые были внесены в ходе вышеупомянутых реформ 2000 года. Согласно ей, в случае, если неспособность обеспечить согласованность между политикой национального правительства и политикой местного публичного органа серьезно затруднит реализацию этой политики, государство может взять политику под свой прямой контроль. Так оно и произошло.
«Свобода местного самоуправления» на практике
В 2020 году Министерство обороны подало заявку на изменение проекта военной базы. После того, как решение было оспорено Окинавой, Министерство земли подало судебный иск с целью получить контроль над проектом по статье 245-8. Правительство Окинавы проиграло серию судебных тяжб, и в декабре 2023 года Министерство земли сообщило Окинаве о переходе к нему контроля над проектом переноса базы. И, как упоминалось в начале статьи, правительство Окинавы проиграло последний иск, который мог бы предотвратить эту передачи полномочий.
Интересно, что на сайте Кабинета министров можно видеть, что в основном подчеркиваются меры центрального правительства по возвращению земли жителям Окинавы от баз США, но при этом проблемные темы опускаются. Это пример применения «манипулирования измерением», который показывает, что эта стратегия сохраняет актуальность.
Действия правительства в 2013 году являются примером еще одной давней стратегии ассимиляции — откладывания решений до лучших обстоятельств. Либерально-демократическая партия, находившаяся в оппозиции в 2009-2012 годах, ждала своего возвращения к власти и появления решительного и сильно ориентированного на союз Японии и США премьер-министра, такого как Абэ; заключила некое соглашение с губернатором Хирокадзу Накаима и пришла к решению с администрацией Окинавы, которое инициировало ход событий, который в конечном итоге позволил государству повлиять на вопрос, на который оно юридически не могло влиять напрямую после реформ 2000-х годов.
Более того, с тех пор, как усилились протесты против переноса базы Футэмма, наметилась тенденция к сокращению бюджета на развитие Окинавы. Бюджет развития был увеличен с 300,1 млрд иен в 2013 году до 350,1 млрд иен в 2014 году; Но с 2015 года (334 млрд иен) он стал снижаться: до 301 млрд иен в 2019 году и 267,9 млрд в 2023 году. Официальная причина этого была названа министром по особым поручениям Эсаки в 2017 году, который заявил, что это связано с тяжелой экономической ситуацией в Японии. Более вероятная причина состоит в том, что государство наказывает Окинаву и пытается заставить ее следовать своей политике. Внезапное увеличение бюджета развития в 2014 году после одобрения переноса базы Футэмма подтверждает эту догадку. Поэтому стратегия финансовой компенсации по-прежнему актуальна, и в долгосрочной перспективе государство может заставить Окинаву следовать государственным планам на базы США, поскольку дальнейшее сокращение бюджета развития может нанести ущерб префектуре.
Выводы
Несмотря на реформы децентрализации 2000-х годов, структура отношений между Окинавой и правительством в 2012–2020 годах сохранила многие черты, которые она имела в 1990-х годах (в частности, стратегии ассимиляции). Проблема перемещения базы в Хэноко демонстрирует, что союз Японии с США важнее благополучия жителей Окинавы, и реформы не ограничили государство достаточно, чтобы предотвратить навязывание решений, с которым окинавцы категорически не согласны.
Даниил Романенко, японовед, сотрудник Института востоковедения РАН