Начнем с того, что Рамочное соглашение не было какой-либо официальной формой дипломатического договора и его было бы правильнее именовать Рамочной Договоренностью (об этом, кстати, говорит и его английское название Framework), поскольку слово «соглашение» создает ложное умолчание того, что это было не джентльменское соглашение, а ратифицированный договор.
Затем, хотя соглашение воспринимается только как обязательство КНДР заморозить свою ядерную программу, на самом деле Статья 2 документа говорила о том, что «Две стороны будут двигаться к полной нормализации политических и экономических отношений». А согласно Статье 3 Америка должна была «обеспечить КНДР формальные гарантии против угрозы применения ядерного оружия со стороны США». Как уже можно заметить, ни зафиксированных гарантий, ни обещанных дипломатических отношений мы не наблюдаем.
Что же до заморозки, то Северная Корея заморозила свои ядерные объекты в обмен на поставки мазута и обещание построить ей два реактора на легкой воде, которые не могут служить источником получения оружейного плутония. Ввод в строй первого такого реактора был намечен на 2003 г., а до этого срока американцы должны были ежегодно поставлять КНДР 500 тыс. тонн топлива для обычных электростанций. Для выполнения этой задачи в марте 1995 г. была специально создана международная (американо-японо-южнокорейская) Организация по развитию северокорейской энергетики (КЕДО).
Сама по себе идея Рамочного соглашения казалась наилучшим вариантом урегулирования ядерного кризиса: Северная Корея сохраняла право на мирную ядерную энергетику и получала столь нужные ей для интеграции в международное сообщество политические гарантии. Но дьявол прятался в деталях.
Во-первых, Рамочная договоренность так и не была ратифицирована Сенатом США, в котором преобладали консерваторы. И если КНДР считала соглашение заключенным, Соединенные Штаты могли увиливать от исполнения взятых в нем на себя обязательств под юридическими предлогами, так как с формальной точки зрения Договоренность воспринималась как протокол о намерениях или джентльменское соглашение.
Во-вторых, формулировки английского текста Соглашения можно было толковать двояко. Фраза типа «Примем все возможные меры к…», «Будем двигаться к…», «Обеспечим гарантии…» не содержали каких-либо конкретных обязательств, и потому с формальной точки зрения это напоминало анекдот: «Искать будем, найти – не обещаем». Так, строительством реакторов должны были заниматься не США, а созданный консорциум, за удачи или неудачи которого Вашингтон прямой ответственности не нес. Именно это и позволяет представителям правоконсервативной ориентации отметать обвинения в том, что США вообще нарушили договоренность.
В-третьих, КЕДО оказалось организовано по принципу «У семи нянек дитя без глазу». Изначально основные ответственность и расходы должны были лечь на плечи РК, а США и Япония с самого начала не собирались особенно вкладываться в это довольно дорогостоящее предприятие. Но впоследствии финансовый кризис 1997 г. существенно подкосил возможности южнокорейского участия, никак не компенсированные другими сторонами. При этом, заметим, в тексте Соглашения не был прописан механизм разрешения споров на случай, если реакторы будут строить медленно или не будут строить вообще. Предполагалось, что все это время КНДР будет исправно получать топливо.
В-четвертых, трудности Северной Кореи, связанные со смертью Ким Ир Сена и началом «трудного похода», вызвали у США и РК определенные иллюзии относительно скорого краха северокорейского режима, отчего им показалось нерациональным вкладывать средства «в заведомо проигрышное предприятие». В результате за год до предполагаемого введения реакторов в эксплуатацию на стройплощадке был еле готов фундамент.
Целью ядерного оружия КНДР при этом оставалась. В июне 1998 г. на базе в Северной Каролине американские войска отрабатывали планы ядерной бомбардировки Севера, сбрасывая имитаторы ядерного взрыва. В октябре того же года один из двухзвездных американских генералов публично признал наличие плана нападения на Север и установления там южнокорейского оккупационного режима, причем данный план должен был быть приведен в действие не только в ответ на атаку с Севера, но и в случае «безусловных признаков» возможного нападения. Однако когда выпущенная Пентагоном в 1998 г. «Белая книга» указала, что для победы над КНДР потребуется 640 тысяч американских военнослужащих всех родов войск, рвение ястребов поутихло.
Всплеск интереса к ядерной программе Севера был связан с любопытным инцидентом. В конце августа 1998 г. прессу заполонила волна «данных спутниковой разведки» о том, что в местечке Кымчханни Северная Корея строит невиданный подземный ядерный комплекс, защищенный от ударов американского высокоточного оружия. Обе стороны долго нагнетали страсти, но весной 1999 г., в обмен на большую партию гуманитарной помощи, северяне неожиданно допустили американцев на этот объект, который (как и заявляли северяне) оказался пустой пещерой. Собственно, именно с этого времени в СМИ противников Севера появляется тезис о том, что ядерная программа если не блеф, то в основном способ выспрашивания продуктов.
На волне Пхеньянского саммита 2000 г. Югом начали улучшаться и северокорейско-американские отношения. Следует особенно отметить посещение Вашингтона вторым лицом в иерархии КНДР Чо Мён Роком в октябре 2000 г., а вскоре после этого, 22-25 октября 2000 г., Северную Корею впервые посетила Государственный Секретарь США Мадлен Олбрайт.
Переговоры с Ким Чен Иром продолжались более пяти часов, и результат их вроде бы удовлетворил обе стороны. Американцы сочли, что им удалось в чем-то укоротить корейский режим, добившись замораживания его ракетной программы, а Ким Чен Ир сумел произвести на американцев впечатление человека, с которым можно нормально вести переговоры. Речь даже зашла о северокорейско-американском саммите, и предлагавшая эту идею Олбрайт подчеркивала, что визит в Пхеньян президента США мог бы кардинально изменить ситуацию – так же, как сделал это в свое время визит Никсона в Китай. Но визит американского президента в КНДР не состоялся, и дело было не в нежелании президента, а в изменившейся внешнеполитической ситуации, которая требовала его присутствия на Ближнем Востоке. Кроме того, в рамках этикета и уважения к традиционным американским союзникам посещение Пхеньяна должно было сопровождаться посещением Сеула и Токио, что растянуло бы программу во времени.
Автор хотел бы остановиться на событиях 2000-х гг. в связи с очень важным моментом для понимания сегодняшней ситуации. Ибо и итоги визита Олбрайт, и подписание рамочной договоренности 1994 г. говорят нам о том, что когда руководство США обладает политической волей и желанием решить проблемы, связанные с Корейским полуостровом, оно их решает.
Перед выборами президента США в 2000 г. северокорейцы даже снизили накал антиамериканизма, но с приходом к власти республиканцев надежда на диалог оборвалась. Пришедших к власти неоконсерваторов настораживало то, что процесс межкорейского урегулирования может пойти слишком быстро и выйдет из-под их контроля. На данном фоне поставки мазута из США в КНДР стали нерегулярными, а строительство реакторов оказалось практически замороженным: уже в это время было ясно, что если реакторы и будут построены, то не в 2003 г., как это планировалось изначально.
Осенью 2001 г. в присутствии нескольких лидеров азиатских государств Буш назвал Ким Чен Ира «пигмеем». Несколькими днями позже он публично заявил, что его «тошнит от Ким Чен Ира» и «потопление северокорейского режима будет одним из приоритетных направлений его политики». В своем ежегодном обращении к Конгрессу 29 января 2002 г. Дж. Буш говорит открыто: «…Наша (…) цель – воспрепятствовать режимам, которые поддерживают терроризм, угрожают Америке или нашим друзьям и союзникам оружием массового уничтожения. Некоторые из этих режимов ведут себя тихо после 11 сентября. Однако мы знаем их истинное лицо. Северная Корея – это режим, вооружающийся ракетами и оружием массового уничтожения, в то время как его народ голодает».
В рамках этого политического курса был пересмотрен вопрос о поставках мазута – теперь его предполагалось поставлять не во исполнение решений Рамочного соглашения, а в обмен на улучшение ситуации с правами человека в КНДР. Ответ на северокорейский вопрос в переводе с дипломатического языка звучал так: «Наша политическая линия поменялась, и мы не несем ответственности за все те решения, которые были приняты при демократах».
Заметим, что все это время американская сторона не выступала с обвинениями КНДР в том, что они нарушают Рамочное соглашение – все эти инвективы всплывают позднее, на фоне второго витка ядерного кризиса. А до этого времени достаточно сличить текст соглашения и реальные факты, чтобы понять – большинство пунктов Рамочного соглашения не было выполнено отнюдь не северокорейской стороной.
Константин Асмолов, кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Центра корейских исследований Института Дальнего Востока РАН, специально для интернет-журнала «Новое Восточное Обозрение».
