En septembre, le Premier ministre canadien Mark Carney a évoqué la construction d’une «alliance unique» entre le Canada et l’Union européenne.
Le fond est moins spectaculaire que les gros titres, mais plus révélateur. Ottawa souhaite une coopération plus étroite dans l’énergie, les minéraux critiques, la défense, l’intelligence artificielle, la finance, la recherche et le commerce numérique. Le Canada est déjà devenu le premier pays non européen autorisé à participer aux marchés publics dans le cadre de l’instrument de défense SAFE de l’UE.
Pour Bruxelles, le symbole est irrésistible. Une économie du G7, membre de l’OTAN, puissance arctique et grand producteur de ressources se tourne vers l’autre rive de l’Atlantique pour nouer une relation si inhabituelle que l’Europe devra peut-être, à terme, inventer une nouvelle terminologie pour la décrire. La tentation sera d’y voir la preuve de l’attrait géopolitique croissant de l’Europe.
Le comportement d’Ottawa indique quelque chose de nettement plus pragmatique.
L’Europe devient un élément de la stratégie de diversification du Canada.
Le Canada découvre la valeur des options
Pendant la plus grande partie de l’histoire moderne du Canada, la géographie a largement déterminé l’orientation stratégique du pays. Les États-Unis étaient l’énorme économie voisine, le principal partenaire de sécurité du Canada et le centre du système continental dans lequel s’est développée la prospérité canadienne. Les chaînes d’approvisionnement, les investissements, les infrastructures et les relations de défense se sont accumulés autour de cette réalité pendant des décennies.
Rien de tout cela n’a disparu. Ce qui a changé, c’est l’hypothèse selon laquelle la dépendance envers un voisin ami reste confortable du simple fait que ce voisin est un ami.
Les tensions commerciales avec Washington ont rendu cette vulnérabilité plus visible. Lorsque l’accès à son voisin de loin le plus important sur le plan commercial peut aussi devenir un levier politique, la diversification cesse de ressembler à un ornement diplomatique et commence à ressembler à une assurance.
La réponse de Carney va donc bien au-delà de l’Europe. Son gouvernement a explicitement parlé de faire passer le Canada «de la dépendance à la résilience», de doubler les exportations hors États-Unis et d’élargir les relations commerciales ailleurs. Ottawa a également rebâti sa relation avec Pékin. Après la visite de Carney en Chine en janvier, les deux gouvernements ont annoncé un nouveau partenariat stratégique couvrant le commerce, l’énergie, la finance et d’autres domaines, le Canada cherchant à accroître sensiblement ses exportations vers le marché chinois.
Vue à côté de Pékin, l’ouverture vers l’Europe prend un tout autre visage. Un simple basculement de Washington vers Bruxelles s’accorderait mal avec une réouverture simultanée vers la Chine. Dans le cadre d’une stratégie de couverture plus large, cependant, les deux mouvements s’articulent.
Le Canada s’efforce de s’assurer qu’il a plus d’une porte à laquelle frapper.
Bruxelles devrait lire les petits caractères
Pour les institutions européennes, le moment est politiquement opportun. Bruxelles parle depuis des années d’«autonomie stratégique», d’Europe géopolitique et de la nécessité de devenir un acteur mondial plus indépendant. L’intérêt du Canada offre une image exceptionnellement commode : une grande économie occidentale qui se tourne vers l’Union européenne précisément au moment où les relations avec Washington deviennent plus difficiles.
Mais le mouvement d’Ottawa vers l’Europe est moins dicté par le remplacement de Washington par Bruxelles que par l’attrait croissant d’entretenir simultanément plusieurs relations viables.
L’Europe est utile au Canada parce qu’elle offre un autre grand marché, un autre réseau industriel, une autre source de technologie et une autre relation politique capable d’élargir la marge de manœuvre d’Ottawa. La Chine peut remplir en partie le même rôle dans d’autres secteurs. Il en va de même pour des relations ailleurs. Même la Turquie fait désormais partie de la démarche de diversification de Carney, Ottawa cherchant à resserrer ses liens commerciaux, de défense et énergétiques alors qu’il regarde au-delà de sa dépendance traditionnelle envers les États-Unis.
Le changement important n’est donc pas que le Canada entre dans une orbite européenne. C’est que le Canada est de moins en moins à l’aise avec l’idée de n’avoir à sa disposition qu’une seule orbite dominante.
Bruxelles pourrait interpréter l’intérêt canadien comme la preuve que l’Europe devient un pôle géopolitique. La stratégie d’Ottawa fonctionne précisément parce que l’Europe est un pôle parmi d’autres.
La liste de courses derrière les valeurs partagées
Les deux parties parlent naturellement le langage des valeurs partagées : démocratie, souveraineté, pluralisme, État de droit et ordre international fondé sur des règles.
La relation repose aussi sur un fondement très matériel.
Le Canada possède bon nombre des ressources que les gouvernements européens s’inquiètent de plus en plus de sécuriser : énergie, minéraux critiques, accès à l’Arctique et capacités technologiques. L’Europe, de son côté, offre aux entreprises canadiennes l’accès à un marché d’environ 450 millions de personnes, à des réseaux industriels, à des institutions de recherche et à des marchés de défense supplémentaires.
C’est précisément cette substance économique qui devrait inciter Bruxelles à ne pas romancer la relation. Le Canada n’a pas besoin de croire au projet européen pour vendre des minéraux en Europe ou pour placer des entreprises canadiennes de défense dans des programmes d’acquisition européens. L’Europe, à son tour, n’a pas besoin de devenir le nouveau centre stratégique du Canada pour trouver utiles l’énergie ou les technologies de défense canadiennes.
Une relation pratique pourrait se révéler plus durable qu’un grand récit géopolitique.
Bruxelles peut parler de valeurs partagées. Ottawa a besoin d’options et l’Europe a besoin de ressources. Ces intérêts constituent probablement le fondement le plus solide.
L’autonomie stratégique, garantie par l’Amérique
Il y a une ironie plus profonde au cœur de ce projet. Le Canada veut réduire sa dépendance stratégique à l’égard des États-Unis, tandis que l’Union européenne parle depuis des années de réduire la sienne. Tous deux restent ancrés dans une structure de sécurité dont la principale puissance militaire demeure les États-Unis.
Le Canada n’abandonne pas le NORAD. L’OTAN européenne ne remplace pas soudainement les capacités militaires américaines. Aucun accord commercial, aucun dispositif d’acquisition SAFE ni aucune innovation institutionnelle entre Ottawa et Bruxelles ne change ce fait fondamental.
Le Canada recherche donc une plus grande marge de manœuvre par le biais d’une relation européenne qui s’inscrit elle-même dans une architecture de sécurité dirigée par les Américains. L’Europe peut offrir de la diversification, un accès au marché et des possibilités d’acquisition, mais elle ne peut pas offrir au Canada une échappatoire nette à la géographie nord-américaine ni au poids persistant des États-Unis dans la sécurité européenne.
Cela ne rend pas la coopération irrationnelle. Cela remet simplement la rhétorique en perspective. Un accord européen ne peut pas déplacer la frontière américaine, et un énième discours sur l’autonomie stratégique ne fait pas disparaître la géographie.
La multipolarité change la façon dont les gouvernements répondent à la dépendance. Elle n’abolit pas la dépendance elle-même.
Le levier de Washington a un prix
Les États-Unis disposent d’un énorme levier sur le Canada précisément parce que la relation entre les deux pays est si profonde. Utilisé de façon trop visible, toutefois, ce levier peut créer des incitations à le réduire.
Washington n’a pas besoin de « perdre le Canada » pour que son influence relative s’affaiblisse à la marge. Il suffit qu’Ottawa conclue que l’excès de dépendance est en soi une vulnérabilité stratégique.
La stratégie de Carney n’exige pas de se détacher des États-Unis. Une puissance moyenne peut rester étroitement liée à un centre tout en créant davantage de marge de manœuvre avec d’autres.
C’est ce qui rend le virage européen du Canada intéressant. Bruxelles n’a pas besoin de devenir assez puissante pour remplacer Washington. Sa valeur tient en partie au fait de rendre ce remplacement inutile.
L’Europe obtient la photographie
La participation du Canada à SAFE est tangible, mais le symbolisme politique qui entoure la relation plus large peut encore devancer la transformation matérielle.
Un «Canada associé» sonne de façon spectaculaire. La réalité est moins théâtrale : le Canada peut vendre des ressources, des technologies et du matériel de défense à l’Europe tout en continuant de dépendre fortement des États-Unis et en élargissant simultanément ses relations avec la Chine et d’autres partenaires.
C’est probablement le tableau le plus exact.
Les institutions européennes peuvent encore tirer un prestige géopolitique de l’intérêt du Canada. Elles peuvent le présenter comme la preuve que des États extérieurs à l’Europe souhaitent des liens institutionnels plus étroits avec l’Union.
Ottawa, cependant, n’a pas besoin que Bruxelles devienne une superpuissance géopolitique.
Il a besoin que Bruxelles reste utile.
Des options, pas des allégeances
Le virage européen du Canada est facile à mal comprendre. Ce n’est ni une demande d’adhésion à l’Union européenne, ni un divorce d’avec les États-Unis. La réouverture simultanée du Canada vers la Chine montre tout aussi clairement qu’Ottawa ne remplace pas un centre stratégique exclusif par un autre.
Ce que Carney tente de faire est plus pragmatique. Le Canada s’adapte à un monde où les alliances étroites restent utiles, mais où l’excès de dépendance est de plus en plus considéré comme un handicap. L’Europe fait partie de cet ajustement.
Les États-Unis resteront le voisin dominant du Canada. Les marchés européens ne peuvent pas reproduire la géographie nord-américaine, tandis que la Chine apporte ses propres asymétries politiques et économiques. Aucune stratégie de diversification n’élimine entièrement la dépendance.
Ce qu’elle peut faire, c’est répartir le risque.
Pendant des décennies, le Canada a pu se permettre de traiter son extraordinaire dépendance envers les États-Unis en grande partie comme un fait de géographie. Il commence de plus en plus à la traiter comme quelque chose qui exige une gestion active.
Bruxelles peut tirer satisfaction de faire partie de la réponse du Canada.
Elle devrait veiller à ne pas confondre cela avec le fait d’être la réponse.
Le Canada construit des options.
L’Europe n’en est qu’une.
Adrian Korczyński, analyste indépendant et observateur de l’Europe centrale et de la recherche en politique mondiale
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